"Дефцит разборчивости". Интервью Николая Петрунина "Российским лесным вестям"

Дефицит разборчивости

Помогут ли новые критерии оценки лесному хозяйству?

23 января 2014 года увидело свет постановление российского правительства, устанавливающее дополнительные критерии оценки эффективности исполнения переданных субъектам Российской Федерации полномочий в области лесных отношений. Что же ждет государство от региональных органов управления лесами и способны ли изменения законодательства реально улучшить ситуацию в лесном хозяйстве? Об этом рассуждает генеральный директор Научно-исследовательского и аналитического центра экономики леса и природопользования Николай Петрунин.

– Николай Алексеевич,  как вы относитесь к самой идее оценки работы власти по заранее установленным критериям?

– Оценка деятельности любого органа власти или предприятия через систему заранее установленных критериев, с моей точки зрения, чрезвычайно интересна и, безусловно, необходима. Здоровый дух состязательности между регионами является дополнительным стимулом, заставляющим власть работать более продуктивно. Сегодня в России проводится оценка эффективности результатов деятельности не только различных ведомств, но и целых отраслей. Причем аспекты, которые служат в качестве отправной точки при оценке результата, могут быть самые разные, начиная от эффективности использования бюджетных средств, уровня внедрения передовых технологий и заканчивая информационной открытостью.

– Другими словами, хорошо продуманная модель оценки результатов работы может превратиться в механизм, подталкивающий развитие отрасли в том или ином направлении. В таком случае, насколько логично выстроена система оценки эффективности исполнения «лесных» полномочий?

– Необходимость регулярного проведения оценки качества исполнения регионами переданных полномочий предусмотрена в Лесном кодексе. В марте 2012 года российское правительство утвердило критерии оценки эффективности исполнения переданных полномочий в области лесных отношений. Эксперты единодушны в том, что оценивать работу региональных органов управления – необходимо. Но вопрос в том, насколько утвержденные критерии являются тем инструментарием, который позволяет объективно оценить успехи или неудачи региона. Утвержденные в марте 2012 года правительством критерии оценки сегодня нельзя назвать состоявшейся и удачной моделью. Скорее это первая попытка, первый шаг к ее созданию. И на это есть целый ряд объективных причин. Документ, принятый чуть менее двух лет назад, на сегодняшний день уже морально устарел.

Действующие критерии не учитывают принятые в прошлом году Основы государственной лесной политики и госпрограмму по развитию лесного хозяйства. Именно в этих документах сформулированы цели и задачи, включающие в себя экономический, экологический и социальный блоки. Региональным властям надо не просто сохранить леса,обеспечив надежную защиту и охрану от пожаров, вредителей и болезней леса, незаконных рубок, но и организовать их эффективное использование с высоким уровнем доходности, гарантировав их качественное лесовосстановление. Это означает, что система государственного управления лесами должна быть поставлена на качественно новый уровень. Система оценки исполнения «лесных» полномочий должна соотноситься с лесной политикой и госпрограммой.

– Чем конкретно вас не устраивают выбранные критерии оценки?

– Существующая система оценки несколько некорректна и явно страдает от недостатка объективности.

Прежде всего, я вижу проблему в том, что с помощью данных критериев хотят оценить регионы, находящиеся в абсолютно разных условиях. Задумайтесь, 83 субъекта Российской Федерации, которые не сопоставимы ни по качеству лесного фонда, ни по уровню использования лесов, ни по климатическим особенностям, ни по вовлеченности ресурса в промышленное производство, пытаются оценить по одинаковым показателям, не делая никакого различия между, скажем, малолесными регионами, где лес в лучшем случае выполняет защитные функции, и многолесными, где приоритет отдан промышленной заготовке древесины. Согласитесь, никому же в голову не придет требовать, чтобы дошкольник, студент и пенсионер сдали нормы ГТО на одинаковом уровне.

Если мы хотим получить объективную оценку, то, в первую очередь, необходимо ранжировать территории, разделить их на группы или на кластеры.

Другая проблема кроется в том, что объективность оценки зависит от степени достоверности информации. Ни для кого не является секретом, что сегодня достоверность информации о лесном фонде оставляет желать лучшего. Так как отчетность в нашей  отрасли не унифицирована, то в ней одни и те же данные трактуются по-разному, а иногда  прямо противоположным образом. Возникает терминологическая и понятийная путаница, искажающая числовые показатели. Для того, чтобы решить эту проблему, надо учет и отчетность в лесном хозяйстве поставить на три «кита». Это значит, что она должна быть унифицирована, достоверна и иметь под собой хорошую методологическую основу. Каждый пользователь должен знать, как формируется тот или иной показатель, к каким последствиям ведут те или иные его изменения.

Количество зарегистрированных "лесных" нарушений будет влиять на оценку региона. К чему приведет "палочная" система?

Много вопросов у специалистов вызывают и сами критерии, предложенные для оценки эффективности. Утвержденные критерии нередко представляют собой палку о двух концах, что не стимулирует региональную власть на действительно эффективное использование природных ресурсов.   

Например,  в утвержденном правительством России перечне критериев есть такой критерий, как количество зарегистрированных региональным органом власти нарушений лесного законодательства в расчете на одно должностное лицо, осуществляющее  федеральный государственный лесной надзор. Получается, что при помощи простых административных манипуляций, обязав лесную охрану «подрисовать» нужное количество протоколов о лесонарушениях или, что еще проще, сократив ее штатную численность, можно улучшить статистику. И вообще, критерии, определяемые в расчете на одного человека, крайне субъективны и неоднозначны. Так же, как и платежи за пользование лесным фондом на один гектар.  

Есть и такие показатели, которые  подспудно подталкивают региональные власти «закрывать глаза» на нерадивых арендаторов лесных участков, не расторгая с ними соответствующих договоров аренды, дабы не портить отчетные данные. Я имею в виду показатель, оценивающий долю площадей земель лесного фонда, переданных в аренду.

Вряд ли могут претендовать на объективность критерии, оценивающие доходность лесного хозяйства, так как в них никак не оговариваются особенности для тех регионов, где реализуются социально и экономически значимые приоритетные инвестиционные проекты. В рамках действующего законодательства предприятия, реализующие их,  за пользование лесным фондом платят половину утвержденной минимальной ставки.  На практике это означает, что данный критерий заведомо ставит в худшее положение те регионы, где осуществляются крупные инвестиционные проекты. Одновременно регионы, которые инвесторы обходят стороной, оказываются с хорошими показателями.

– В таком случае, как вы относитесь к дополнительным критериям оценки, которые определены в январском постановлении российского правительства? Решают ли они те проблемы, которые вы назвали?

– Конечно, не решают. Такая цель и не преследовалась.  При этом я не хочу сказать, что дополнительные критерии оценки, установленные постановлением правительства, являются бесполезными или бессмысленными. Они, безусловно, важны. Ведь речь идет о том, что теперь правительство будет судить о качестве исполнения регионами «лесных» полномочий в том числе и по тому, как на территории сохраняются защитные леса. В постановлении правительства четко указано, что к негативным моментам относится сокращение площадей защитных лесов. На фоне прошлогодних поручений президента, где защитным лесам уделяется особое внимание, появление площадей защитных лесов в критериях оценки выглядит вполне логично.

Не может не вызывать одобрения и сделанный в правительственном документе акцент на проблему постановки земель лесного фонда на кадастровый учет и на картографические материалы лесоустройства в цифровом формате. В постановлении содержится сигнал регионам активизировать работу по определению границ лесничеств, лесопарков, эксплуатационных, защитных и резервных лесов. Эту работу проводить необходимо, решению данных вопросов следует уделять как можно больше сил и внимания. И, не скрою, выделять больше денег. Эти работы трудоемкие и дорогостоящие.

– В профессиональном сообществе появление в постановлении критерия, связанного с постановкой земель лесфонда на кадастровый учет, было воспринято весьма критично. Люди рассуждают следующим образом. Государство само придумало чрезвычайно запутанную, дорогостоящую процедуру постановки земель на кадастр, и, столкнувшись с бюрократическими барьерами, которые само же и придумало, пытается свалить все на регионы, где не в состоянии повлиять на ситуацию и где нет на эти цели денег. Вы не согласны?  

– Когда мы говорим о постановке земель лесного фонда на кадастровый учет, то в первую очередь необходимо уточнить, о чьих полномочиях идет речь. В переданных регионам полномочиях, под которые выделяются деньги, прямо о постановке земель на кадастровый учет нигде не сказано. Между тем кадастрирование – это довольно длительный, дорогостоящий и трудозатратный процесс. К тому же постановка земель лесфонда на кадастровый учет – это конкурсная процедура, которую проводит Рослесхоз. Если мы хотим оценивать регион по этому критерию, то тогда нужно обеспечить его необходимыми финансами и отдать на региональный уровень право проведения конкурсов.

Закрепление на местности границ лесничеств – и вовсе прямая функция Рослесхоза. При всем желании субъект Российской Федерации этого делать не имеет права, так как определение границ не его прерогатива. Закравшаяся в постановление путаница носит принципиальный характер, чего, безусловно, следовало бы избегать.

Качество исполнения  переданных полномочий, как правило, упирается в деньги. Если на лесное хозяйство сегодня выделяется из федерального бюджета, по самым скромным подсчетам, в три раза меньше, чем необходимо, то лично у меня всегда возникает вопрос, а можно ли требовать исполнения того, что не профинансировано? Я уже не говорю о качестве. Убежден, что за бесценок никто и никогда не гарантирует вам высоких стандартов качества. Надеяться на это, с моей точки зрения, утопия.

– Получается, направление, в котором государство хотело бы двигаться, вызывает понимание и поддержку, но механизма, способного подтолкнуть отрасль к очерченным горизонтам, как не было, так и нет?

– Совершенно верно. Если власть стремится осуществить задуманное, то под поставленные цели необходимо выделить соответствующие средства, подготовить правовое поле и обеспечить межведомственное взаимодействие. Причем не следует недооценивать отношения между различными структурами власти. Ведь не Рослесхоз и не регион ставит земли лесфонда на учет, а Кадастровая палата. Если между структурами власти взаимопонимания нет, то, поверьте, никакие критерии не помогут.    

Антонина КРАМСКИХ